Trong bối cảnh toàn cầu hóa và yêu cầu ngày càng cao về bảo đảm an toàn thực phẩm, nhiều quốc gia đã chuyển từ mô hình quản lý chủ yếu dựa trên thanh tra, kiểm tra và xử phạt sang cách tiếp cận quản trị rủi ro, lấy phòng ngừa và thúc đẩy tuân thủ làm trọng tâm. Những kinh nghiệm này không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước mà còn tạo môi trường thuận lợi để doanh nghiệp phát triển bền vững. Đối với Việt Nam, việc nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc các mô hình quản lý tiên tiến sẽ là cơ sở quan trọng để hoàn thiện pháp luật, đổi mới phương thức quản lý và nâng cao hiệu quả bảo đảm an toàn thực phẩm trong giai đoạn tới.

Kinh nghiệm quốc tế: Từ quản lý bằng xử phạt đến quản trị rủi ro

Trong bối cảnh toàn cầu hóa và sự phát triển mạnh mẽ của chuỗi cung ứng thực phẩm, bảo đảm an toàn thực phẩm (ATTP) không chỉ là yêu cầu về bảo vệ sức khỏe cộng đồng mà còn là một trong những tiêu chí quan trọng đánh giá chất lượng môi trường đầu tư, kinh doanh và năng lực quản trị quốc gia. Thực tiễn tại nhiều quốc gia cho thấy, mô hình quản lý truyền thống chủ yếu dựa vào thanh tra, kiểm tra và xử phạt sau khi xảy ra vi phạm đã bộc lộ nhiều hạn chế như chi phí quản lý lớn, hiệu quả phòng ngừa chưa cao và tạo áp lực tuân thủ đối với doanh nghiệp.

Trước yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm, nhiều quốc gia đã chuyển sang áp dụng phương thức quản lý dựa trên đánh giá rủi ro (risk-based approach). Theo cách tiếp cận này, hoạt động kiểm tra không chỉ nhằm phát hiện và xử lý vi phạm mà còn hướng đến phòng ngừa rủi ro, hỗ trợ doanh nghiệp tuân thủ và sử dụng hiệu quả nguồn lực quản lý. Đây cũng là xu hướng được nhiều tổ chức quốc tế khuyến nghị, trong đó có Ngân hàng Thế giới.

Một trong những tài liệu tham khảo quan trọng về cải cách hoạt động cấp phép và kiểm tra là Mô hình đánh giá mức độ hoàn thiện của hoạt động cấp phép và kiểm tra (Business Licensing and Inspections Maturity Model - BLIMS) do Ngân hàng Thế giới xây dựng. Mô hình này được phát triển nhằm giúp các quốc gia đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống cấp phép và kiểm tra, từ đó giúp thực hiện các cải cách về môi trường đầu tư ở cấp quốc gia, cấp địa phương hoặc cấp ngành. Hướng dẫn BLIMS bao gồm 05 cấu phần: (i) Hệ thống quy định pháp luật; (ii) Khung thể chế và sự lãnh đạo; (iii) Năng lực thực thi; (iv) Quy trình, công cụ và tính minh bạch; (v) Công nghệ quản lý.

Thứ nhất, về hệ thống quy định pháp luật. Theo BLIMS, Khung pháp luật về kiểm tra được xây dựng theo cách tiếp cận dựa trên rủi ro (có nghĩa là việc kiểm tra mang tính phòng ngừa và tư vấn thay vì kiểm soát và cưỡng chế; lập kế hoạch kiểm tra một cách chủ động, tập trung vào các doanh nghiệp có tính rủi ro cao; đảm bảo các quyết định kiểm tra phải nhất quán, có tính tương xứng với mức độ rủi ro/hành vi vi phạm, và đảm bảo minh bạch). Các biện pháp xử phạt và phạt tiền chỉ được áp dụng khi thực sự cần thiết nhằm xử phạt hành vi vi phạm cố ý và ngăn chặn các hành vi vi phạm. Khung pháp lý bao gồm nhiều biện pháp, trong đó có các biện pháp mang tính phòng ngừa, các biện pháp xử phạt, và phạt tiền. Pháp luật ghi nhận một cơ quan chủ trì việc kiểm tra (ví dụ: theo từng lĩnh vực quản lý), và các quy định chuyên ngành được sắp xếp hợp lý, không bị chồng chéo và trùng lặp; có quy định rõ ràng về cơ cấu tổ chức của cơ quan kiểm tra, địa điểm làm việc và năng lực, trình độ của người thực hiện việc kiểm tra. Các quy định chuyên ngành về hoạt động kiểm tra được thiết kế tốt và dựa trên mục tiêu/kết quả.

Thứ hai, về khung thể chế và cơ chế lãnh đạo hiệu quả. Theo đó, hoạt động kiểm tra được thực hiện độc lập, chú trọng vào sự chuyên nghiệp và phát triển chuyên môn. Ngân sách cho hoạt động kiểm tra được phân bổ đầy đủ để đảm bảo tính bền vững của hoạt động này, và có cơ chế đãi ngộ thỏa đáng dành cho người được phân công thực hiện việc kiểm tra. Có đủ ngân sách cho việc phát triển và cải tiến hoạt động. Có cơ chế cho phép khu vực tư nhân phản hồi về hoạt động kiểm tra. Các phản hồi được xem xét trong quá trình đánh giá kết quả thực hiện công việc ở các cấp khác nhau, từ cá nhân người thực hiện kiểm tra đến cấp phòng ban hoặc cơ quan quản lý. Bộ phận quan hệ công chúng của cơ quan kiểm tra hoạt động dựa trên chiến lược quan hệ công chúng đã được phê duyệt, sử dụng nhiều hoạt động khác nhau (ví dụ: các chiến dịch truyền thông) để thúc đẩy tuân thủ và phòng ngừa rủi ro. Có cơ chế, khung pháp lý phối hợp và chia sẻ thông tin một cách hệ thống giữa các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra trong cùng một lĩnh vực.

Thứ ba, về năng lực thực thi. Theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới, hiệu quả của hoạt động kiểm tra phụ thuộc rất lớn vào năng lực của đội ngũ thực hiện. Do đó, cơ quan quản lý cần có chiến lược, lộ trình rõ ràng và các kế hoạch hành động hàng năm kèm theo quy trình về việc sửa đổi định kỳ các văn bản pháp luật về kiểm tra; có Chỉ số đo lường kết quả công việc (KPI) được xây dựng hoàn thiện và triển khai sâu rộng trên thực tế. Đồng thời có chương trình đào tạo cho nhân viên mới và chương trình nâng cao chuyên môn, nghiệp vụ thường xuyên cho người được phân công thực hiện việc kiểm tra; có đầy đủ các trang thiết bị cần thiết và sử dụng một cách có hệ thống (ví dụ: Sử dụng phòng lab di động để có kết quả kiểm tra nhanh trước khi quyết định thực hiện tại cơ sở kiểm nghiệm chính thức); có các biện pháp khuyến khích đối với người được phân công thực hiện việc kiểm tra.

Thứ tư, về quy trình, công cụ và bảo đảm tính minh bạch. BLIMS khuyến nghị cần có danh mục quy định các vấn đề cần kiểm tra (ví dụ checklist các yêu cầu cần tuân thủ). Danh mục này được công khai và đảm bảo tính cập nhật và chính xác của dữ liệu. Các kế hoạch kiểm tra và quy định pháp luật về hoạt động kiểm tra được xây dựng theo cách tiếp cận dựa trên rủi ro. Các khiếu nại (VD từ người tiêu dùng) được sử dụng làm dữ liệu đầu vào cho việc đánh giá rủi ro. Người được phân công thực hiện kiểm tra sử dụng danh mục kiểm tra được xây dựng theo theo cách tiếp cận dựa trên rủi ro. Người được phân công thực hiện kiểm tra được cung cấp trang thiết bị có quy trình sử dụng trang thiết bị phù hợp với cách tiếp cận dựa trên rủi ro và có kế hoạch nhằm đảm bảo việc sử dụng trang thiết bị lâu dài (ví dụ: Nguồn ngân sách đủ để duy trì việc sử dụng thiết bị kiểm tra chuyên dụng lâu dài). Bên cạnh đó, cần có một khuôn khổ quản lý thực thi hoàn thiện, được hỗ trợ bởi các công cụ hỗ trợ đưa ra quyết định (ví dụ: Hướng dẫn, sơ đồ quy trình). Các công cụ hỗ trợ đưa ra quyết định có khả năng phân biệt giữa các vi phạm liên quan đến rủi ro và không liên quan đến rủi ro, cân nhắc các yếu tố hoàn cảnh như lịch sử tuân thủ của doanh nghiệp, lợi thế kinh kế mà doanh nghiệp thu được từ việc không tuân thủ, mức độ sẵn sàng tuân thủ của doanh nghiệp.

Thứ năm, về công nghệ trong quản lý. Theo BLIMS, cần có cơ sở dữ liệu đầy đủ về các đối tượng thuộc diện kiểm tra và với cơ chế phân loại rủi ro; có cơ chế liên thông dữ liệu với các cơ sở dữ liệu khác có liên quan (ví dụ cơ sở dữ liệu về doanh nghiệp, cấp phép); có một cổng thông tin chung về doanh nghiệp để cung cấp các thông tin liên quan đến các yêu cầu kiểm tra cần tuân thủ cho doanh nghiệp. Cổng thông tin này đăng tải checklist các yêu cầu cần tuân thủ và hướng dẫn cho doanh nghiệp, đồng thời hỗ trợ việc áp dụng các công cụ tiên tiến để quản lý rủi ro và tuân thủ quy định (ví dụ công cụ để doanh nghiệp tự đánh giá). Các điều kiện tiên quyết của Chính phủ điện tử đều đã được đảm bảo. Trong đó, các dịch vụ dùng chung của Chính phủ điện tử đã được phát triển hoàn thiện và hỗ trợ thủ tục kiểm tra áp dụng các dịch vụ dùng chung thay vì phải phát triển các chức năng riêng. Việc kiểm tra được số hoá bởi hầu hết các cơ quan có thẩm quyền và được tích hợp với việc cấp phép; tận dụng tối đa dữ liệu, bao gồm cả dữ liệu từ khu vực tư nhân để tăng hiệu quả đánh giá dựa trên rủi ro và có kế hoạch đảm bảo duy trì hoạt động kiểm tra số hóa và có đầy đủ nguồn lực cũng như ngân sách để thực hiện kế hoạch.

Những kinh nghiệm quốc tế nêu trên có nhiều điểm tương đồng với định hướng đổi mới công tác quản lý ATTP ở Việt Nam. Trong bối cảnh hệ thống pháp luật về ATTP đang được rà soát, sửa đổi nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế, việc tiếp thu có chọn lọc các kinh nghiệm này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi hơn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Thứ nhất, Nhà nước cần hoàn thiện các quy định pháp luật về ATTP, bao gồm cả các quy định về xử lý vi phạm, với cách tiếp cận dựa trên rủi ro. Hiện nay dự án Luật An toàn thực phẩm (sửa đổi) đang đưa ra nhiều đề xuất phù hợp với cách tiếp cận dựa trên rủi ro này như chuyển từ hình thức công bố hợp quy đã không còn phù hợp với thực tiễn sang hình thức đăng ký bản công bố hoặc công bố tiêu chuẩn áp dụng đối với một số nhóm sản phẩm cụ thể, các nhóm thực phẩm còn lại sẽ được kiểm tra, giám sát trong quá trình lưu thông trên thị trường; quy định tần suất việc kiểm tra, hậu kiểm đối với các cơ sở sản xuất, kinh doanh các chất có khả năng sử dụng sai mục đích, dễ bị lạm dụng thành các chất nguy hại... Đặc biệt, cần đảm bảo tính ổn định của hệ thống pháp luật về ATTP, tăng cường sự tham gia của doanh nghiệp, hiệp hội, và người dân trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về ATTP.

Thứ hai, Nhà nước cần hoàn thiện công tác quản lý về ATTP, như hợp nhất các đầu mối quản lý nhà nước như đề xuất của dự án Luật An toàn thực phẩm (sửa đổi), bao gồm: cấp phép và kiểm tra. Bên cạnh đó, Nhà nước cần tăng cường năng lực cho bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về ATTP40.

Thứ ba, doanh nghiệp cần chủ động xây dựng các công cụ hỗ trợ trong việc chủ động tuân thủ, như áp dụng công cụ tự kiểm tra trước và tuân thủ (checklist), đảm bảo tính công khai và cập nhật của các công cụ này, xây dựng cơ chế phản hồi của người tiêu dùng về sản phẩm.

Thứ tư, Nhà nước cần thay đổi cách tiếp cận về xử lý vi phạm theo hướng phòng ngừa và tư vấn thay vì kiểm soát và cưỡng chế. Các cơ quan quản lý nhà nước cần được đảm bảo có đủ dữ liệu, công cụ để lập kế hoạch kiểm tra một cách chủ động, tập trung vào các các doanh nghiệp có tính rủi ro cao; đảm bảo các quyết định kiểm tra phải nhất quán, có tính tương xứng với mức độ rủi ro/hành vi vi phạm, và đảm bảo minh bạch.

Thứ năm, Nhà nước xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung, thống nhất về ATTP. Hệ thống này nên liên kết giữa hoạt động cấp phép và kiểm tra (vì quá trình xử lý việc cấp giấy phép cung cấp dữ liệu đầu vào cho việc lập kế hoạch kiểm tra theo cách tiếp cận dựa trên rủi ro), có cơ chế phân loại dựa trên rủi ro, có liên kết với các hệ thống dữ liệu khác có liên quan như hệ thống dữ liệu về xuất nhập khẩu, để tăng hiệu quả đánh giá dựa trên rủi ro.

Thứ sáu, Nhà nước cần sửa đổi các quy định liên quan đến tố tụng dân sự theo hướng thủ tục rút gọn tại Toà án và bảo đảm việc áp dụng thủ tục rút gọn trên thực tế đối với kiện đòi bồi thường thiệt hại do vi phạm ATTP. Đặc biệt cần cụ thể hoá các quy định xác định tổ chức, cá nhân bị kiện (như tổ chức, cá nhân sản xuất hay phân phối hàng hoá).