Trên thế giới, doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV) đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên, DNNVV gặp phải nhiều khó khăn trong quá trình phát triển do những hạn chế về quy mô nhỏ, thiếu vốn và khó tiếp cận nguồn vốn, trình độ công nghệ còn lạc hậu, khả năng quản trị doanh nghiệp yếu, thiếu nguồn nhân lực có trình độ cao, thiếu mặt bằng để phát triển sản xuất kinh doanh, đại bộ phận chưa quan tâm đến xây dựng thương hiệu, khó liên kết để tạo thế mạnh chung... Chính vì vậy, trong những thập niên gần đây, hệ thống doanh nghiệp này đang là mục tiêu trọng tâm của các chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế của các quốc gia. Nhiều chương trình và chính sách đã được chính phủ các nước triển khai thực hiện để thúc đẩy sự phát triển của các DNNVV.
Hỗ trợ DNNVV thông qua các cơ cấu thể chế đã có sự thay đổi dần mang tính chất toàn cầu, trong đó nội dung khác biệt cơ bản được thể hiện qua vai trò của Nhà nước trong sự can thiệp vào thị trường để phát triển khu vực doanh nghiệp này. Các mô hình đầu tiên, xuất hiện từ đầu thập niên 1950 trên thế giới, nhìn nhận khu vực DNNVV như một thực thể yếu đuối cần bảo vệ, do vậy, chính phủ các nước theo trường phái này đã xây dựng các chính sách phát triển DNNVV theo chiều rộng nhằm chủ yếu thực hiện các mục tiêu chính trị, xã hội như giải quyết công ăn việc làm hay phát triển cân đối vùng. Do vậy, các chính sách phát triển DNNVV được đặt ra vào thời điểm đó thường không mang các yếu tố khách quan mà chủ yếu là để thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch đã được đặt ra, nhằm thực hiện các mục tiêu chính trị. Các DNNVV được xem là những cứu cánh để tạo ra công ăn việc làm, hay là động lực chính để phát triển cân đối vùng và đồng thời cũng được xem là lực lượng đối trọng đối với sự tập trung quyền lực kinh tế của các doanh nghiệp lớn. Mô hình can thiệp mạnh mẽ của chính phủ nêu trên, trong thời gian đầu cũng gặt hái được một số thành quả nhất định với sự gia tăng nhanh chóng của khu vực doanh nghiệp nhỏ. Tuy nhiên, cũng khá nhanh chóng, mô hình này đã bộc lộ nhiều nhược điểm cùng với đặc thù của chính sách ưu tiên phát triển công nghiệp nặng và hướng về xuất khẩu trong giai đoạn này đã thường xuyên tạo ra sự phân tán các thị trường giữa doanh nghiệp nhỏ và doanh nghiệp lớn. Khu vực doanh nghiệp lớn với công nghệ sử dụng nhiều vốn thì cung cấp hàng hoá cho thị trường bậc cao, trong khi đó khu vực doanh nghiệp nhỏ với công nghệ lạc hậu thì cung cấp hàng hoá kém chất lượng cho thị trường thấp cấp. Kết quả là các biện pháp chính sách đã tạo ra một môi trường biệt lập giữa hai khu vực doanh nghiệp, luôn xem phía bên kia như là đối thủ và điều này ngăn cản nghiêm trọng mối quan hệ sản xuất kinh doanh giữa các doanh nghiệp nhỏ và doanh nghiệp lớn.
Kết quả không thành công của mô hình phát triển DNNVV theo định hướng chính trị cùng với các tiến bộ đặc biệt trong lĩnh vực công nghệ thông tin, công nghệ vật liệu và các chương trình tự do hoá các nền kinh tế đã góp phần chuyển dịch mô hình trên sang dạng
“phát triển DNNVV có lựa chọn”. Theo cách tiếp cận này, trọng tâm của chiến lược phát triển DNNVV ở các nước là chương trình hỗ trợ DNNVV trong một số ngành sản xuất kỹ thuật cao hoặc dịch vụ mới với những khoản trợ cấp lớn từ ngân sách nhà nước. Ở Hàn Quốc từ cuối những năm 1970, phát triển DNNVV được coi là một quốc sách quan trọng nhằm đạt được những mục tiêu xã hội là tăng trưởng và phát triển kinh tế. Hàn Quốc có một hệ thống hỗ trợ DNNVV rộng lớn bao gồm nhiều tổ chức quan trọng như Quỹ Bảo lãnh tín dụng (thành lập năm 1976) chức năng chủ yếu là cung cấp vốn chuyển giao công nghệ cho các DNNVV; Viện Phát triển công nghiệp Hàn Quốc (thành lập năm 1970) chức năng chính là đào tạo, tư vấn cho DNNVV; Trung tâm năng suất Hàn Quốc (thành lập năm 1957), có chức năng đào tạo, cung cấp và chuyển giao công nghệ, tư vấn cho DNNVV. Chính sách phát triển DNNVV của Hàn Quốc tập trung chủ yếu vào các nội dung nhằm đáp ứng những thay đổi về môi trường trong nước và quốc tế thông qua sự điều chỉnh cơ cấu kinh tế với các biện pháp hỗ trợ DNNVV có lựa chọn theo các chương trình.
Tuy nhiên, theo quan điểm của nhiều nhà kinh tế theo trường phái thị trường tự do thì sự hỗ trợ thái quá của Chính phủ trong nhiều trường hợp sẽ dẫn đến việc bóp méo thị trường để ưu tiên phát triển DNNVV, làm giảm tính cạnh tranh của các ngành nghề nói chung, đồng thời hạn chế lợi thế đầu tư quy mô lớn nói riêng. Quan điểm này phù hợp với quan điểm phát triển kinh tế của một số nước như Mỹ, Anh, Hồng Kông, Thái Lan (những năm 1980). Các nước này cho rằng, Chính phủ tham dự càng ít vào nền kinh tế càng tốt. Vai trò của chính phủ là duy trì luật pháp và trật tự xã hội, cung cấp một số cơ sở hạ tầng như đường xá, điện nước, nhà ở... Thậm chí một số dịch vụ công cộng khác như cung cấp năng lượng, giao thông công cộng... cũng được giao cho khu vực tư nhân. Các nước theo trường phái này cho rằng, phương thức tiếp cận theo hướng thị trường tự do sẽ giảm thiểu việc ban hành các chính sách một cách tuỳ tiện và việc thu lợi bất chính bằng hối lộ và tham nhũng. Do đó, xu hướng hỗ trợ DNNVV đã có những thay đổi. Từ năm 1991 Ngân hàng Thế giới đã chấm dứt toàn bộ các khoản cho vay trực tiếp đối với DNNVV, phản ánh một xu thế chuyển dịch quan điểm từ bỏ việc hỗ trợ trực tiếp DNNVV sang các biện pháp hỗ trợ gián tiếp. Trong nền kinh tế thị trường hoàn toàn tự do, các DNNVV được bảo trợ bởi pháp luật về chống độc quyền, cũng tự tìm được các thị trường ngách thích hợp với lợi thế của sản xuất quy mô nhỏ. Đồng thời, với cơ chế này, các doanh nghiệp được tự do phát huy các thế mạnh của mình trong việc lựa chọn các loại hàng hoá và dịch vụ cung cấp. Do vậy, khu vực DNNVV ở nhiều nước theo trường phái thị trường tự do cũng đạt được những thành tựu phát triển nhất định, đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế của các nước đó. Tuy nhiên, mô hình phát triển DNNVV theo trường phái này thường chỉ đạt được kết quả khả quan tại các nước phát triển, sự phân bổ các nguồn lực đã được thị trường điều tiết khá hiệu quả. Ngược lại, đối với các nước đang phát triển, việc áp dụng mô hình trên không thu đựoc kết quả đáng kể nào như trường hợp của nhiều quốc gia châu Phi trong nhiều thập kỷ qua.
Đến cuối thập niên 1980 và đầu những năm 1990, với xu hướng toàn cầu hoá và khu vực hoá một cách phổ biến, một mô hình mới với cách tiếp cận là
“tạo điều kiện thuận lợi để DNNVV phát triển”, với trọng tâm nhấn mạnh vào năng lực cạnh tranh của DNNVV được hình thành và trở lên phổ biến ở nhiều nước, đặc biệt là các nước đang tham gia sâu rộng và quá trình hội nhập quốc tế. Nhiều nhà nghiên cứu cho rằng, trong việc can thiệp vào thị trường dịch vụ phát triển cho DNNVV, nhà nước chỉ nên đóng vai trò là người tạo ra các điều kiện thuận lợi (facilitator) để thị trường cung cấp những dịch vụ phát triển tốt nhất cho các DNNVV. Điều đó có nghĩa là, nhà nước chỉ nên dừng lại ở việc xây dựng năng lực cho các nhà cung ứng tư nhân, thay vì thành lập ra các tổ chức cung ứng dịch vụ của nhà nước với các công chức quan liêu và cách thức hoạt động không theo cơ chế thị trường của các tổ chức đó. Đồng thời, các nước theo trường phái này cũng không hoàn toàn theo mô hình thị trường tự do vì cho rằng, quá trình giải quyết mọi vấn đề kinh tế chỉ dựa trên cơ sở thị trường là quan điểm quá đơn giản. Như vậy, phương thức can thiệp của chính phủ các nước vào thị trường để thúc đẩy sự phát triển DNNVV đã trải qua rất nhiều mô hình khác nhau. Mỗi mô hình đều đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, trong điều kiện nước ta hiện nay, qua xem xét những hạn chế của từng mô hình, có thể nói rằng, phương thức tiếp cận của mô hình “
tạo điều kiện thuận lợi để DNNVV phát triển” có lẽ là phù hợp hơn cả. Vai trò của Nhà nước trong phát triển DNNVV chỉ nên tập trung vào việc sửa chữa và bù đắp khiếm khuyết của thị trường, với các nhiệm vụ chủ yếu là xây dựng các chính sách tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho DNNVV, thiết kế và áp dụng các biện pháp nâng cao khả năng tiếp cận tài chính để tạo điều kiện về vốn kinh doanh cho DNNVV và tăng cường các dịch vụ phát triển doanh nghiệp mà DNNVV cần để bù đắp những kỹ năng thiếu hụt do nguồn nhân lực trong DNNVV không có. Và cuối cùng, cần phải khẳng định rằng, Nhà nước không phải là nhà cung cấp trực tiếp dịch vụ hỗ trợ cho DNNVV, mà việc này thị trường đảm nhiệm sẽ có hiệu quả hơn.
Về nội dung hỗ trợ pháp lý cho DNNVV: Xuất phát từ đặc điểm cố hữu của DNNVV, nội dung hỗ trợ phát triển DNNVV của nhiều nước đều tập trung vào các vấn đề như: Cải thiện môi trường kinh doanh: Hỗ trợ về tài chính, tín dụng; Hỗ trợ nâng cao năng lực công nghệ; Hỗ trợ xúc tiến, mở rộng thị trường; Hỗ trợ thông tin và tư vấn; Hỗ trợ phát triển nguồn nhân lực; Hỗ trợ ươm tạo doanh nghiệp… Trong đó, mối quan tâm trọng tâm của nhiều nước là hỗ trợ DNNVV gia tăng khả năng tiếp cận tài chính và hỗ trợ tín dụng. Gần đây, do sức ép hội nhập, các nước cũng đã dành sự quan tâm đến các hỗ trợ nâng cao năng lực công nghệ, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và hỗ trợ xúc tiến mở rộng thị trường cho DNNVV.
Về hệ thống cơ quan hỗ trợ phát triển DNNVV: Nhiều nước quy định thành lập Hội đồng phát triển DNNVV trong luật, đặc biệt là các nước trong ASEAN. Đây là cơ quan gồm nhiều đại diện đến từ khu vực công và tư có vai trò quyết định định hướng và các chương trình hỗ trợ DNNVV nhằm đảm bảo các mục tiêu hỗ trợ phát triển DNNVV của nhà nước phù hợp với thực tế của các DNNVV đại diện cho khu vực kinh tế tư nhân. Thành phần tham gia hội đồng cũng rất đa dạng ở cả khu vực công và khu vực tư nhân. Đối với khu vực công là các đại diện đến từ các cơ quan/bộ ngành có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế nói chung, các bộ ngành/cơ quan liên quan trực tiếp đến DNNVV nói riêng. Đối với khu vực tư nhân là các đại diện đến từ các tổ chức hiệp hội ngành nghề, các cơ quan/viện nghiên cứu… có hoạt động liên quan trực tiếp đến các DNNVV.
Trong Luật cho DNNVV của Phillipine (The Magna Carta for Small Enterprises, 1991) có quy định thành lập cơ quan Hội đồng Phát triển DNNVV (SMEDC) và Cơ quan Tài chính và bảo lãnh tín dụng cho DNNVV (SBGFC). Trong đó, SMEDC là tổ chức chủ đạo xây dựng và hình thành các chính sách hỗ trợ DNNVV. Cơ cấu của cơ quan này gồm 8 đại diện của các bộ ngành Chính phủ và 4 đại diện đến từ khu vực tư nhân. Indonesia có Ủy ban Điều phối phát triển DNNVV. Các chính sách phát triển DNNVV do Ủy ban này quyết định bởi Bộ trưởng của Ủy ban do Tổng thống bổ nhiệm. Ủy ban này cũng gồm các đại diện đến từ các Bộ ngành quan trọng như Bộ Phát triển kinh tế, Tài chính, Nông, Lâm, Ngư, nghiệp và các liên minh hợp tác xã. Các Bộ chuyên ngành chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách cụ thể hỗ trợ phát triển DNNVV ở lĩnh vực mình phụ trách. Các chương trình cụ thể hơn do các địa phương tự thực hiện. Malaysia cũng có cơ chế Hội đồng phát triển DNNVV Quốc gia (NSDC). Hội đồng này được thành lập năm 2004 và do Thủ tướng đích thân làm Chủ tịch Hội đồng. Mục tiêu chính của Hội đồng nhằm để điều phối các Bộ/ngành liên quan, các cơ quan hỗ trợ và các chương trình hỗ trợ DNNVV và xây dựng các chính sách và chiến lược phát triển DNNVV. Các thành viên Hội đồng đều là những người đứng đầu các cơ quan về DNNVV và các Bộ ngành. Luật DNNVV của Thái lan quy định thành lập hai cơ quan quan trọng để thực hiện hỗ trợ và phát triển DNNVV là Văn phòng Xúc tiến DNNVV trực thuộc Thủ tướng (OSMEP) và Hội đồng Xúc tiến DNNVV (SMEPC). Chủ tịch Hội đồng là Thủ tướng. Phó Chủ tịch Hội đồng là Bộ trưởng Công nghiệp. Các thành viên khác là Bộ trưởng các Bộ quan trọng như Tài chính, Nông nghiệp, Thương mại, Lao động… và các Thứ trưởng của một số Bộ khác, Chủ nhiệm các Ủy ban phát triển kinh tế, Phòng Thương mại và Công nghiệp, Liên đoàn Công nghiệp Thái Lan… Cơ cấu gồm 12 thành viên của nội các và 6 đại diện của khu vực tư nhân. Chủ nhiệm văn phòng OSMEP là Thư ký của Hội đồng. Hội đồng có nhiệm vụ cụ thể là đề xuất và kế hoạch các chính sách phát triển DNNVV, xây dựng các báo cáo về doanh nghiệp để trình Chính phủ hàng năm, phê chuẩn kế hoạch phát triển DNNVV, đề xuất các cơ quan liên quan thực hiện kế hoạch, điều chỉnh Luật Xúc tiến DNNVV khi cần thiết và thành lập các Hội đồng hỗ trợ khác.
So sánh với kinh nghiệm quốc tế, về tiếp cận xây dựng chủ trương, chính sách hỗ trợ DNNVV, Việt Nam hiện nay đã bắt cùng xu thế hiện tại với các nguyên tắc không hỗ trợ trực tiếp cho doanh nghiệp mà thông qua gián tiếp các chương trình, hoạt động nhằm khắc phục các điểm yếu mà DNNVV đã và đang gặp phải. Tiếp cận nhà nước đóng vai trò kiến tạo, tạo điều kiện thuận lợi để DNNVV phát triển, với trọng tâm nhấn mạnh vào năng lực cạnh tranh của DNNVV trong chính sách hỗ trợ DNNVV hiện nay là phù hợp với xu thế phổ biến ở nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là các nước đang tham gia sâu rộng và quá trình hội nhập quốc tế.
Qua phân tích về tên Luật DNNVV các nước, có thể thấy rằng không thể thiếu tiền tố DNNVV để khẳng định và làm rõ phạm vi đối tượng của Luật, tránh việc hiểu lầm hỗ trợ sẽ hướng đến tất cả đối tượng là doanh nghiệp. Điều này tạo ra điểm nhấn và khẳng định mối quan tâm của Chính phủ trong việc phát triển DNNVV. Ngoài ra, cần bổ sung thêm tiền tố để nêu rõ mục tiêu của Luật như nhiều quốc gia trên thế giới đã thực hiện. Tiền tố “hỗ trợ” có thể phù hợp để lựa chọn bởi hai yếu tố thỏa mãn. Về mặt ngữ nghĩa, cụm từ “hỗ trợ” trong tiếng Việt có thể đảm bảo làm rõ nghĩa mục tiêu của Luật, đồng thời bao hàm các ý nghĩa về “phát triển” (development) hay xúc tiến (promotion) mà nhiều nước đã sử dụng để đặt tên cho Luật. Ngoài ra, việc bổ sung thêm tiền tố này cũng để nhấn mạnh Luật Hỗ trợ DNNVV sẽ quy định các biện pháp, cơ chế hỗ trợ DNNVV. Đây là nội dung chính và là “trái tim” của Luật. Điều này cũng là cơ sở để phân biệt Luật Hỗ trợ DNNVV có tôn chỉ và mục tiêu khác hẳn so với đại đa số các Luật của Quốc hội đã ban hành nhằm để quy định và quản lý nhà nước các đối tượng cụ thể, cần điều chỉnh.
Kinh nghiệm quốc tế cũng chỉ ra rằng không có một thể thức nhất quán về kết cấu quả Luật. Tùy vào điều kiện, thể chế chính trị, hệ thống pháp luật và mục tiêu của các quốc gia, mỗi quốc gia sẽ chọn cho mình một hướng phù hợp nhất định. Áp dụng vào hệ thống Luật pháp Việt Nam, các quy định hiện hành và đặc thù về mục tiêu, tôn chỉ của Luật Hỗ trợ DNNVV, có thể định hình kết cấu dự kiến của Luật là sự kết hợp giữa Luật “khung” và các “Luật chuyên ngành”. Kết cấu này đảm bảo cho việc đưa vào những quy định khung, sau đó cụ thể hóa ở cấp Nghị định những vấn đề lớn chưa có những giải pháp cụ thể hoặc chưa có đủ cơ sở kiểm chứng.
Hỗ trợ DNNVV cần đề cập đến các vấn đề về cải thiện môi trường kinh doanh; hỗ trợ về tài chính, tín dụng; hỗ trợ nâng cao năng lực công nghệ; hỗ trợ xúc tiến, mở rộng thị trường; hỗ trợ thông tin và tư vấn; hỗ trợ phát triển nguồn nhân lực… cho DNNVV. Các vấn đề này sẽ giúp cho DNNVV giải quyết được các vấn đề yếu kém cố hữu của mình, đồng thời tạo ra môi trường để giải phóng và kích thích những điểm mạnh của DNNVV như tính sáng tạo, sự phát triển nhanh, có thể khỏa lấp các thị trường ngách… để phát triển, tạo ra động lực cho tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, một số nội dung cần tập trung hỗ trợ đó là vấn đề hỗ trợ tiếp cận tài chính, tín dụng cho DNNVV vì DNNVV do hạn chế về quy mô và quản trị luôn không có hoặc rất thiếu vốn đề khởi sự và phát triển. Kinh nghiệm quốc tế cũng chỉ ra rằng hỗ trợ tài chính, tín dụng cho DNNVV là mục tiêu và hoạt động hỗ trợ cơ bản cho DNNVV ở nhiều nước. Ngoài ra, bối cảnh hiện nay có nhiều thay đổi. Hội nhập kinh tế sâu rộng, sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ thông tin đã xóa nhòa khoảng cách địa lý giữa các quốc gia, kích thích đổi mới sáng tạo và tạo ra những cơ chế, luật chơi mới của thị trường kinh tế toàn cầu theo các chuỗi giá trị các chuỗi cung ứng. Điều này đòi hỏi Luật Hỗ trợ DNNVV phải có những nội dung qui định mang tính đón đầu tập trung vào các nội dung hỗ trợ mới như: đổi mới sáng tạo; khởi nghiệp; hỗ trợ cho các DNNVV tăng cường khả năng tham gia các chuỗi giá trị, hình thành các liên kết mang tính chất cụm, ngành để nâng cao năng lực cạnh tranh doanh nghiệp, gia tăng hàm lượng giá trị gia tăng trong sản phẩm, tạo ra sự phát triển bền vững cho doanh nghiệp, cho nền kinh tế quốc gia./.
Trần Minh Sơn - Chương trình 585