BÌNH LUẬN QUY ĐỊNH CỦA DỰ THẢO LUẬT BẢO HIỂM XÃ HỘI (SỬA ĐỔI) VỀ BẢO HIỂM XÃ HỘI MỘT LẦN
Ngày 20 tháng 11 năm 2014, tại Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13 (sau đây gọi tắt là Luật bảo hiểm xã hội 2014) thay thế Luật Bảo hiểm xã hội số 71/2006/QH11, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2016 (riêng quy định tại điểm b khoản 1 và khoản 2 Điều 2 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2018). Nhằm hướng tới mục tiêu mở rộng diện bao phủ đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội, khuyến khích nông dân, lao động trong khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện theo tinh thần Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01 tháng 6 năm 2012 Ban Chấp hành Trung ương khóa XI về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020, Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 21/12/2012 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế giai đoạn 2012-2020, Luật bảo hiểm xã hội năm 2014 đã có nhiều thay đổi, trong đó có sự thay đổi về chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần đối với người tham gia nhằm: (i) hạn chế việc người tham gia bảo hiểm xã hội cả bắt buộc và tự nguyện rời bỏ hệ thống để duy trì độ bao phủ của bảo hiểm xã hội và (ii) bảo toàn những khoảng thời gian đã đóng bảo hiểm xã hội của người lao động để tích lũy thời gian đóng trong quá trình làm việc để đủ điều kiện hưởng lương hưu hàng tháng khi về già.
Thay đổi trong chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần theo Luật bảo hiểm xã hội năm 2014 nhằm hạn chế số lượng đối tượng hưởng bảo hiểm xã hội một lần khi loại bỏ quy định đối với người lao động khi chưa đến tuổi nghỉ hưu “sau một năm nghỉ việc nếu không tiếp tục đóng bảo hiểm xã hội và có yêu cầu nhận” của Luật bảo hiểm xã hội năm 2006. Tuy nhiên, khi Luật bảo hiểm xã hội năm 2014 vẫn chưa có hiệu lực thi hành thì một bộ phận người lao động (chủ yếu ở khu vực phía Nam) có kiến nghị được lựa chọn hưởng chế độ bảo hiểm xã hội một lần hoặc bảo lưu thời gian đóng bảo hiểm xã hội như quy định tại Luật bảo hiểm xã hội năm 2006. Trước tình hình này và trên cơ sở các kiến nghị của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, ý kiến của Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam cũng như của Chính phủ, ngày 22 tháng 6 năm 2015, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 93/2015/QH13 về việc thực hiện chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần đối với người lao động. Nghị quyết này cho phép người lao động tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc sau một năm nghỉ việc, người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện sau một năm không tiếp tục đóng bảo hiểm xã hội mà chưa đủ 20 năm đóng bảo hiểm xã hội được nhận bảo hiểm xã hội một lần nếu có yêu cầu. Thực chất quy định này là cho phép thực hiện chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần như quy định của Luật bảo hiểm xã hội năm 2006.
Tại Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 23 tháng 5 năm 2018 về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội (sau đây được viết là Nghị quyết số 28-NQ/TW). Với mục tiêu: “Cải cách chính sách bảo hiểm xã hội để bảo hiểm xã hội thực sự là một trụ cột chính của hệ thống an sinh xã hội, từng bước mở rộng vững chắc diện bao phủ bảo hiểm xã hội, hướng tới mục tiêu bảo hiểm xã hội toàn dân. Phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội linh hoạt, đa dạng, đa tầng, hiện đại và hội nhập quốc tế theo nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng, bình đẳng, chia sẻ và bền vững. Nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phát triển hệ thống thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội tinh gọn, chuyên nghiệp, hiện đại, tin cậy và minh bạch.”. Nghị quyết số 28-NQ/TW cũng đã đề ra 11 nội dung cải cách[1], 05 nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu, trong đó xác định nhiệm vụ: “Hoàn thiện hệ thống pháp luật về lao động, việc làm, bảo hiểm xã hội”. Theo đó, hiện nay, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đang xây dựng dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi). Tuy nhiên, bảo hiểm xã hội một lần là vấn đề khá “nhạy cảm, phức tạp” đã có tiền lệ trong quá khứ gặp phải phản ứng của một bộ phận người lao động khi có đề xuất thay đổi. Chính vì vậy, liên quan đến vấn đề này, cơ quan chủ trì soạn thảo đã đề xuất một số phương án tại dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) như sau:
Phương án 1:
đ) Sau 12 tháng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, không tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện và có thời gian đóng bảo hiểm xã hội chưa đủ 20 năm;
Phương án 2:
đ) Sau 12 tháng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, không tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện và có thời gian đóng bảo hiểm xã hội chưa đủ 20 năm mà người lao động có yêu cầu thì được giải quyết một phần nhưng tối đa không quá 50% tổng thời gian đã đóng vào quỹ hưu trí và tử tuất. Thời gian đóng bảo hiểm xã hội còn lại được bảo lưu để người lao động hưởng chế độ bảo hiểm xã hội khi đủ tuổi nghỉ hưu.
Việc đề xuất 02 phương án này có thể phát sinh một số vấn đề như sau:
Thứ nhất, việc dự thảo Luật quy định “Sau 12 tháng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, không tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện…” đồng nghĩa với trường hợp người lao động sau 12 tháng mà thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc và có thời gian đóng bảo hiểm xã hội chưa đủ 20 năm sẽ không được hưởng bảo hiểm xã hội một lần. Quy định này nếu không làm tốt công tác tuyên truyền, giải thích chính sách để người lao động hiểu được cặn kẽ ý nghĩa, mục đích của quy định mới có thể làm phát sinh những phản ứng không tốt như quy định của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014. Nhất là trong trường hợp người lao động làm việc trong các khu công nghiệp, doanh nghiệp có thời gian đóng bảo hiểm xã hội ngắn, gặp khó khăn và có nhu cầu nhận bảo hiểm xã hội một lần để trang trải cuộc sống trước mắt.
Thứ hai, thể chế hóa Nghị quyết số 28/NQ-TW, dự thảo Luật đã quy định điều kiện hưởng lương hưu theo hướng giảm dần số năm đóng bảo hiểm xã hội tối thiểu để được hưởng chế độ hưu trí từ 20 năm xuống 15 năm. Tuy nhiên, cả 02 phương án về bảo hiểm xã hội một lần nêu trên vẫn quy định điều kiện hưởng là người lao động có thời gian đóng bảo hiểm xã hội dưới 20 năm. Quy định này là chưa phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 28/NQ-TW, chưa đảm bảo tính thống nhất với các nội dung khác của dự thảo Luật. Hơn nữa, đối với phương án 2, ngoài việc có thời gian dưới 20 năm đóng bảo hiểm xã hội thì dự thảo Luật đã có quy định giới hạn người lao động chỉ được giải quyết một phần nhưng tối đa không quá 50% tổng thời gian đã đóng vào quỹ hưu trí và tử tuất.
Thứ ba, theo phương án 2, thời gian đóng bảo hiểm xã hội còn lại được bảo lưu để người lao động hưởng chế độ bảo hiểm xã hội khi đủ tuổi nghỉ hưu. Quy định này là chưa rõ người lao động có tiếp tục được hưởng bảo hiểm xã hội một lần nếu có yêu cầu hay không (trừ các trường hợp đã quy định tại các điểm a, b, c. d khoản 1 Điều này)?
Thứ tư, theo khoản 4 Điều 3 dự thảo Luật, “Bảo hiểm xã hội tự nguyện là loại hình bảo hiểm xã hội do Nhà nước tổ chức mà người lao động tự nguyện tham gia, lựa chọn mức đóng, phương thức đóng phù hợp với thu nhập của mình”. Do đó, để đảm bảo tính hợp lý, đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo phân tích, đánh giá kỹ tác động của việc bổ sung quy định về bảo hiểm xã hội một lần áp dụng cho cả người lao động tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện.
Có thể nói, bảo hiểm xã hội một lần là chính sách lớn, là một trong những thay đổi cơ bản của lần sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội này. Hơn nữa, đây là vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp, việc thực hiện giải pháp này có thể dẫn đến mức hưởng bảo hiểm xã hội một lần thấp hơn so với mức hưởng hiện nay. Do đó, để tránh gây ra những phản ứng xã hội không tốt như trường hợp Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014[2], cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, phân tích, đánh giá kỹ tác động của mỗi phương án./.
Tại Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 23 tháng 5 năm 2018 về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội (sau đây được viết là Nghị quyết số 28-NQ/TW). Với mục tiêu: “Cải cách chính sách bảo hiểm xã hội để bảo hiểm xã hội thực sự là một trụ cột chính của hệ thống an sinh xã hội, từng bước mở rộng vững chắc diện bao phủ bảo hiểm xã hội, hướng tới mục tiêu bảo hiểm xã hội toàn dân. Phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội linh hoạt, đa dạng, đa tầng, hiện đại và hội nhập quốc tế theo nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng, bình đẳng, chia sẻ và bền vững. Nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phát triển hệ thống thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội tinh gọn, chuyên nghiệp, hiện đại, tin cậy và minh bạch.”. Nghị quyết số 28-NQ/TW cũng đã đề ra 11 nội dung cải cách[1], 05 nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu, trong đó xác định nhiệm vụ: “Hoàn thiện hệ thống pháp luật về lao động, việc làm, bảo hiểm xã hội”. Theo đó, hiện nay, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đang xây dựng dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi). Tuy nhiên, bảo hiểm xã hội một lần là vấn đề khá “nhạy cảm, phức tạp” đã có tiền lệ trong quá khứ gặp phải phản ứng của một bộ phận người lao động khi có đề xuất thay đổi. Chính vì vậy, liên quan đến vấn đề này, cơ quan chủ trì soạn thảo đã đề xuất một số phương án tại dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) như sau:
Phương án 1:
đ) Sau 12 tháng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, không tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện và có thời gian đóng bảo hiểm xã hội chưa đủ 20 năm;
Phương án 2:
đ) Sau 12 tháng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, không tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện và có thời gian đóng bảo hiểm xã hội chưa đủ 20 năm mà người lao động có yêu cầu thì được giải quyết một phần nhưng tối đa không quá 50% tổng thời gian đã đóng vào quỹ hưu trí và tử tuất. Thời gian đóng bảo hiểm xã hội còn lại được bảo lưu để người lao động hưởng chế độ bảo hiểm xã hội khi đủ tuổi nghỉ hưu.
Việc đề xuất 02 phương án này có thể phát sinh một số vấn đề như sau:
Thứ nhất, việc dự thảo Luật quy định “Sau 12 tháng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, không tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện…” đồng nghĩa với trường hợp người lao động sau 12 tháng mà thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc và có thời gian đóng bảo hiểm xã hội chưa đủ 20 năm sẽ không được hưởng bảo hiểm xã hội một lần. Quy định này nếu không làm tốt công tác tuyên truyền, giải thích chính sách để người lao động hiểu được cặn kẽ ý nghĩa, mục đích của quy định mới có thể làm phát sinh những phản ứng không tốt như quy định của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014. Nhất là trong trường hợp người lao động làm việc trong các khu công nghiệp, doanh nghiệp có thời gian đóng bảo hiểm xã hội ngắn, gặp khó khăn và có nhu cầu nhận bảo hiểm xã hội một lần để trang trải cuộc sống trước mắt.
Thứ hai, thể chế hóa Nghị quyết số 28/NQ-TW, dự thảo Luật đã quy định điều kiện hưởng lương hưu theo hướng giảm dần số năm đóng bảo hiểm xã hội tối thiểu để được hưởng chế độ hưu trí từ 20 năm xuống 15 năm. Tuy nhiên, cả 02 phương án về bảo hiểm xã hội một lần nêu trên vẫn quy định điều kiện hưởng là người lao động có thời gian đóng bảo hiểm xã hội dưới 20 năm. Quy định này là chưa phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 28/NQ-TW, chưa đảm bảo tính thống nhất với các nội dung khác của dự thảo Luật. Hơn nữa, đối với phương án 2, ngoài việc có thời gian dưới 20 năm đóng bảo hiểm xã hội thì dự thảo Luật đã có quy định giới hạn người lao động chỉ được giải quyết một phần nhưng tối đa không quá 50% tổng thời gian đã đóng vào quỹ hưu trí và tử tuất.
Thứ ba, theo phương án 2, thời gian đóng bảo hiểm xã hội còn lại được bảo lưu để người lao động hưởng chế độ bảo hiểm xã hội khi đủ tuổi nghỉ hưu. Quy định này là chưa rõ người lao động có tiếp tục được hưởng bảo hiểm xã hội một lần nếu có yêu cầu hay không (trừ các trường hợp đã quy định tại các điểm a, b, c. d khoản 1 Điều này)?
Thứ tư, theo khoản 4 Điều 3 dự thảo Luật, “Bảo hiểm xã hội tự nguyện là loại hình bảo hiểm xã hội do Nhà nước tổ chức mà người lao động tự nguyện tham gia, lựa chọn mức đóng, phương thức đóng phù hợp với thu nhập của mình”. Do đó, để đảm bảo tính hợp lý, đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo phân tích, đánh giá kỹ tác động của việc bổ sung quy định về bảo hiểm xã hội một lần áp dụng cho cả người lao động tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện.
Có thể nói, bảo hiểm xã hội một lần là chính sách lớn, là một trong những thay đổi cơ bản của lần sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội này. Hơn nữa, đây là vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp, việc thực hiện giải pháp này có thể dẫn đến mức hưởng bảo hiểm xã hội một lần thấp hơn so với mức hưởng hiện nay. Do đó, để tránh gây ra những phản ứng xã hội không tốt như trường hợp Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014[2], cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, phân tích, đánh giá kỹ tác động của mỗi phương án./.
[1] Bao gồm: (1) Xây dựng hệ thống bảo hiểm xã hội đa tầng; (2) Sửa đổi quy định về điều kiện thời gian tham gia bảo hiểm xã hội tối thiểu để hưởng chế độ hưu trí. Mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc sang các nhóm đối tượng khác; (3) Tăng cường sự liên kết, hỗ trợ giữa các chính sách bảo hiểm xã hội cũng như tính linh hoạt của các chính sách nhằm đạt được mục tiêu mở rộng diện bao phủ; (4) Cải cách trong xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách nhằm củng cố niềm tin, tăng mức độ hài lòng của người tham gia vào hệ thống bảo hiểm xã hội; (5) Đẩy nhanh quá trình gia tăng số lao động tham gia bảo hiểm xã hội trong khu vực phi chính thức; (6) Sửa đổi, khắc phục các bất hợp lý về chế độ bảo hiểm hưu trí hiện nay theo hướng linh hoạt hơn về điều kiện hưởng chế độ hưu trí, chặt chẽ hơn trong quy định hưởng chế độ bảo hiểm xã hội một lần; (7) Thực hiện điều chỉnh tăng tuổi nghỉ hưu theo lộ trình; (8) Sửa đổi các quy định về mức đóng, căn cứ đóng bảo hiểm xã hội để đạt mục tiêu mở rộng diện bao phủ bảo hiểm xã hội; (9) Điều chỉnh tỉ lệ tích luỹ để đạt tỉ lệ hưởng lương hưu tối đa phù hợp với thông lệ quốc tế; (10) Đa dạng hóa danh mục, cơ cấu đầu tư Quỹ bảo hiểm xã hội theo nguyên tắc an toàn, bền vững, hiệu quả; (11) Thực hiện điều chỉnh lương hưu độc lập tương đối trong mối tương quan với tiền lương của người đang làm việc, thay đổi cách thức điều chỉnh lương hưu theo hướng chia sẻ.
[2] Từ ngày 26/3/2015, công nhân của Công ty trách nhiệm hữu hạn Pouyuen Việt Nam 100% vốn nước ngoài (Đài Loan), có trụ sở tại quận Bình Tân, thành phố Hồ Chí Minh và một số doanh nghiệp trên địa bàn một số địa phương như Long An, Tây Ninh, Tiền Giang, đã ngừng việc do không đồng tình với quy định tại Điều 60 về bảo hiểm xã hội một lần theo Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 (điểm 1.b Báo cáo số 190/BC-CP).
