Hoàn thiện quy định của pháp luật về hợp đồng góp vốn và thuê quyền sử dụng đất
TS. LS. NGUYỄN THÙY TRANG
Giảng viên thỉnh giảng, Đại học Luật Hà Nội.
Tóm tắt: Trong bài viết này, tác giả tập trung phân tích một số vấn đề cơ bản liên quan đến hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất và hợp đồng thuê quyền sử dụng đất, từ đó chỉ ra một số vướng mắc và đề xuất hoàn thiện pháp luật.
Từ khóa: Hợp đồng về quyền sử dụng đất, hợp đồng hợp tác bằng quyền sử dụng đất, hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất, hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất.
Abtract: Under this article, the author focuses on analysis of a number of basic issuesrelated to the contracts for capital contribution by land use rights and contracts for land use right leasing, thereby gives out a number of shortcomings in Vietnam substantive legal system and recommendations for further improvements.
Keywords: Contracts of land use rights; business cooperation contract of land use rights; contracts for capital contribution by land use rights; contract for land use rights leasing.
Theo Điều 500 Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS năm 2015), người sử dụng đất được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất hoặc thực hiện quyền khác[1] khi đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đất đai. Tuy nhiên, việc phân loại hợp đồng góp vốn và hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất theo tiêu chí về sự chuyển dịch (hoặc không chuyển dịch) quyền sử dụng đất, lại gặp nhiều bất cập, do sự thiếu thống nhất và chưa rõ ràng trong quy định của pháp luật hiện hành.
1. Hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất
Hiện nay, có hai loại hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất, gồm góp vốn để thành lập pháp nhân và góp vốn để hợp tác kinh doanh (hợp đồng BCC) không hình thành pháp nhân.
Góp vốn thành lập pháp nhân bản chất là chuyển quyền sử dụng đất từ người có quyền sử dụng đất sang pháp nhân và phải làm thủ tục chuyển quyền sử dụng đất. Điều 34 Luật Doanh nghiệp năm 2020 (LDN năm 2020) quy định tài sản góp vốn có thể là Đồng Việt Nam, ngoại tệ tự do chuyển đổi, vàng, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu trí tuệ, công nghệ, bí quyết kỹ thuật, tài sản khác có thể định giá được bằng Đồng Việt Nam. Điều 35 LDN năm 2020 quy định đối với tài sản có đăng ký quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đất thì người góp vốn phải làm thủ tục chuyển quyền sở hữu tài sản đó hoặc quyền sử dụng đất cho công ty theo quy định của pháp luật. Việc chuyển quyền sở hữu, chuyển quyền sử dụng đất đối với tài sản góp vốn không phải chịu lệ phí trước bạ, và pháp nhân không phải kê khai nộp thuế VAT[2]. Pháp luật đất đai quy định “người nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất” thuộc trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất[3].
Góp vốn để hợp tác kinh doanh theo Điều 504 BLDS năm 2015 được hiểu là sự thỏa thuận giữa các cá nhân, pháp nhân về việc “cùng đóng góp tài sản, công sức để thực hiện công việc nhất định, cùng hưởng lợi và cùng chịu trách nhiệm”. Hợp đồng hợp tác phải được lập thành văn bản. Khoản 14 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2020 quy định: “Hợp đồng hợp tác kinh doanh (sau đây gọi là hợp đồng BCC) là hợp đồng được ký giữa các nhà đầu tư nhằm hợp tác kinh doanh, phân chia lợi nhuận, phân chia sản phẩm theo quy định của pháp luật mà không thành lập tổ chức kinh tế”. Trong trường hợp góp vốn thông qua hợp đồng hợp tác, quyền sử dụng đất vẫn là tài sản của bên góp vốn, không có sự chuyển dịch về người sử dụng đất. Pháp luật đất đai không quy định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo hợp đồng BCC. Nếu các bên ký hợp đồng BCC nhưng có sự chuyển dịch quyền sử dụng đất từ bên góp vốn sang bên nhận góp vốn, thì sẽ thuộc trường hợp vô hiệu do giả tạo, bản chất của hợp đồng không phải góp vốn mà là chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Như vậy, có thể hiểu, việc góp vốn gắn với chuyển quyền sử dụng đất từ bên góp vốn sang bên nhận góp vốn chỉ được áp dụng trong trường hợp thành lập pháp nhân.
Hiện nay, pháp luật đất đai có quy định “quyền góp vốn” bằng quyền sử dụng đất, nhưng chưa phân biệt “góp vốn” để thành lập pháp nhân hay hợp tác kinh doanh, hay thuật ngữ “góp vốn” ở đây được áp dụng chung cho cả hai trường hợp trên?
-Về nội dung của giao dịch: Điểm đ khoản 2 Điều 174 Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ năm 2013) quy định: “Góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh với tổ chức, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài theo quy định của pháp luật”. Điểm h khoản 1 Điều 179 LĐĐ năm 2013 quy định: “góp vốn bằng quyền sử dụng đất với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài để hợp tác sản xuất, kinh doanh”. Như vậy, đối chiếu với khái niệm về hợp đồng BCC trong BLDS năm 2015 và Luật Đầu tư năm 2020, quy định về góp vốn trong pháp luật đất đai thuộc trường hợp hợp tác kinh doanh. Việc góp vốn phải tuân thủ điều kiện quy định tại Điều 188, thực hiện thủ tục công chứng, chứng thực theo Điều 167 và đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo khoản 4 Điều 95 LĐĐ năm 2013.
-Về thời hạn góp vốn: Khoản 3 Điều 80 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định việc góp vốn bằng quyền sử dụng đất chấm dứt trong các trường hợp sau đây: “Hết thời hạn góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. Điểm a khoản 52 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định: “trường hợp hết thời hạn góp vốn hoặc do thỏa thuận của các bên về chấm dứt việc góp vốn thì bên góp vốn bằng quyền sử dụng đất được tiếp tục sử dụng đất đó trong thời hạn còn lại”. Quy định về quyền của người sử dụng đất sau khi hết thời hạn góp vốn phù hợp với hợp đồng BCC, tức là không có sự chuyển dịch về chủ thể sử dụng đất. Vậy trường hợp góp vốn để thành lập pháp nhân, bên góp vốn có được tiếp tục sử dụng đất sau khi hết thời hạn góp vốn?
Theo quy định của pháp luật doanh nghiệp, quyền sử dụng đất sau khi góp vốn sẽ trở thành tài sản của pháp nhân và người sử dụng đất chỉ có các quyền, nghĩa vụ tương ứng với phần vốn góp theo quy định của pháp luật doanh nghiệp. Việc định đoạt tài sản của doanh nghiệp, thời hạn, quyền, nghĩa vụ của bên góp vốn sẽ tuân theo quy định của pháp luật. Tài sản góp vốn sẽ gắn liền vòng đời hoạt động và tuân theo quy định của pháp luật, điều lệ của pháp nhân[4]. Quyền rút vốn căn cứ “thỏa thuận các bên” hoặc “khi hết thời hạn” không thuộc các trường hợp luật định. Đối với hợp đồng BCC, việc định đoạt tài sản góp vốn trước tiên sẽ tuân theo thỏa thuận giữa các bên, với điều kiện thỏa thuận hợp pháp. Để thực hiện hợp đồng BCC, các bên có thể thỏa thuận lập Ban Điều phối để vận hành trên cơ sở thiện chí, trung thực, đúng luật và bảo đảm lợi ích của các bên.
-Về hồ sơ, trình tự, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất: Khoản 2 Điều 7 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định: “Hồ sơ nộp khi thực hiện thủ tục chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp mà không thuộc trường hợp “dồn điền đổi thửa”; chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất; chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất của vợ hoặc chồng thành của chung vợ và chồng gồm có:...”. Khoản 3 Điều 7 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT quy định: “Hồ sơ nộp khi thực hiện thủ tục xóa đăng ký cho thuê, cho thuê lại, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất gồm có: … ”. Việc xóa đăng ký đối với thế chấp bằng quyền sử dụng đất được thực hiện theo Nghị định số 102/2017/NĐ-CP và Điều 19 Thông tư số 07/2019/TT-BTP của Bộ Tư pháp hướng dẫn về đăng ký thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất.
Như vậy, việc đăng ký áp dụng đối với các giao dịch về quyền sử dụng đất được quy định tại Điều 500 BLDS năm 2015 và Điều 188 LĐĐ năm 2013. Tuy nhiên, việc xóa đăng ký chỉ áp dụng đối với hợp đồng cho thuê, cho thuê lại, thế chấp và góp vốn. Điều này cho thấy, các giao dịch có quy định về việc xóa đăng ký không có sự chuyển dịch người sử dụng đất. Khi hết thời gian góp vốn, người sử dụng đất tiếp tục sử dụng đất nếu đủ điều kiện theo quy định của pháp luật.
2. Hợp đồng thuê quyền sử dụng đất
Trên phương diện chủ thể, có thể chia làm hai loại: (1) Hợp đồng thuê quyền sử dụng đất giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức, cá nhân; (2) Hợp đồng thuê quyền sử dụng đất giữa những người sử dụng đất. Dựa trên các căn cứ xác lập quyền sử dụng đất từ phía Nhà nước, có các hình thức sau: (i) Giao đất; (ii) Cho thuê quyền sử dụng đất và (iii) Công nhận quyền sử dụng đất. Hợp đồng (1) thuộc hình thức (ii) “Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất là việc nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất”[5]. Hợp đồng (1) có thể được hiểu là việc chuyển quyền sử dụng đất diễn ra trên thị trường sơ cấp[6]. Còn hợp đồng (2) được xác lập giữa những người sử dụng đất thuộc thị trường thứ cấp. Vậy hợp đồng (1) có phải là hợp đồng dân sự và tuân thủ các điều kiện đối với giao dịch về quyền sử dụng đất theo Điều 188 LĐĐ năm 2013? Để làm rõ nội dung trên, một số vấn đề được đặt ra:
(i) Chủ thể và điều kiện xác lập hợp đồng: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất với tư cách là người sử dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều 5 LĐĐ năm 2013 hay với vai trò là đại diện chủ sở hữu toàn dân? Nếu là người sử dụng đất, thì phải tuân thủ các điều kiện trước khi thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất[7]. Điều 188 LĐĐ năm 2013 quy định điều kiện đối với các chủ thể là người sử dụng đất, không bao gồm chủ thể là đại diện chủ sở hữu toàn dân với đất đai. Thực tế, thửa đất được Nhà nước cho thuê có thể đã có giấy chứng nhận (GCN) quyền sử dụng đất nhưng đã hết thời hạn sử dụng mà không được gia hạn và có nguồn gốc từ việc thu hồi quyền sử dụng đất từ chủ thể khác, cũng có thể chưa có GCN quyền sử dụng đất và được cấp/cho thuê lần đầu cho người sử dụng đất. Đối chiếu với điều kiện quy định tại Điều 188 LĐĐ năm 2013, cả hai trường hợp trên đều vi phạm điều kiện về GCN quyền sử dụng đất[8]. Tuy nhiên, nếu Nhà nước thực hiện quyền cho thuê quyền sử dụng đất với vai trò là đại diện chủ sở hữu toàn dân, không phải là “người sử dụng đất” thì sẽ không bị ràng buộc bởi các điều kiện trên.
Do vậy, để xác định rõ điều kiện, quyền, nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất, pháp luật cần có sự phân biệt hợp đồng (1) và (2) theo hướng, hợp đồng (1) trên thị trường sơ cấp bản chất là mang tính quyền lực nhà nước và không thuộc đối tượng điều chỉnh của giao dịch về quyền sử dụng đất giữa các chủ thể, người sử dụng đất theo quy định của pháp luật dân sự.
(ii) Về trình tự, thủ tục của hợp đồng (1) và (2): Thủ tục đối với hợp đồng (1) cần đáp ứng các điều kiện cơ bản sau[9]: (1) Đơn xin thuê đất của tổ chức, cá nhân; (2) Có trích lục bản đồ địa chính thửa đất hoặc trích đo địa chính thửa đất; (3) Quyết định về việc cho thuê đất của Ủy ban nhân dân (UBND)[10]; (4) Hợp đồng thuê đất[11] (trong đó có căn cứ Quyết định số … ngày … tháng … năm … về việc cho thuê đất của UBND). Trên cơ sở hợp đồng thuê đất, bên thuê đất thực hiện thủ tục đăng ký lần đầu[12] và được cấp GCN quyền sử dụng đất theo điểm b khoản 1 Điều 99 LĐĐ năm 2013. Đối với hợp đồng (2), người sử dụng đất lập hợp đồng cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất khi quyền sử dụng đất được phép trở thành đối tượng của giao dịch theo quy định của pháp luật, phải đăng ký biến động theo điểm a khoản 4 Điều 95 LĐĐ năm 2013. Như vậy, với hợp đồng (1) thì bên thuê thực hiện thủ tục đăng ký lần đầu. Với hợp đồng (2), các bên thực hiện thủ tục đăng ký biến động. Bên thuê đất theo hợp đồng (2) không thuộc trường hợp được cấp GCN quyền sử dụng đất[13], các bên chỉ cần thực hiện thủ tục đăng ký biến động về quyền sử dụng đất, không thực hiện thủ tục xin cấp GCN quyền sử dụng đất đối với bên thuê.
Tuy nhiên, nội dung này cần phân biệt với giao dịch “chuyển nhượng quyền thuê”, hay nói cách khác là “chuyển nhượng đối với quyền sử dụng đất thuê đã trả tiền một lần cho cả thời gian thuê”. Việc chuyển nhượng quyền thuê có sự chuyển dịch từ người thuê ban đầu sang người thuê thứ hai. Người nhận chuyển nhượng quyền thuê sẽ trở thành bên thuê quyền sử dụng đất với Nhà nước và được cấp GCN quyền sử dụng đất theo quy định về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Hợp đồng thuê/thuê lại quyền sử dụng đất trên thị trường thứ cấp, người sử dụng đất ban đầu không thay đổi.
Về việc xóa đăng ký khi hết thời hạn thuê đất, pháp luật hiện hành quy định việc xóa đăng ký áp dụng với hợp đồng thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất nói chung, không phân biệt (1) và (2).
(iii) Về việc gia hạn hợp đồng thuê quyền sử dụng đất: Đối với trường hợp được Nhà nước cho thuê đất, khi hết thời hạn, người sử dụng đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng thì được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất nhưng không quá thời hạn quy định tại khoản 3 Điều 126 LĐĐ năm 2013. Trình tự, thủ tục gia hạn hợp đồng thuê quyền sử dụng đất được thực hiện theo quy định pháp luật[14], cụ thể: (1) Thời gian: Người sử dụng đất phải nộp hồ sơ đề nghị gia hạn trước khi hết thời hạn sử dụng đất tối thiểu 06 tháng; (2) Cơ quan có trách nhiệm thẩm định hồ sơ: Cơ quan tài nguyên và môi trường của địa phương; (3) Cơ quan quyết định gia hạn, ký hợp đồng thuê đất: UBND cùng cấp; (4) Cơ quan tham mưu, giúp việc: Văn phòng đăng ký đất đai thực hiện việc gửi thông tin địa chính cho cơ quan thuế để xác định nghĩa vụ thuế nếu người sử dụng đất đủ điều kiện gia hạn và thực hiện việc đăng ký sau khi người sử dụng đất được UBND cùng cấp quyết định gia hạn và ký hợp đồng.
Liên quan đến thủ tục gia hạn, có tình huống thực tế như sau: Hợp đồng thuê đất theo hình thức thuê đất trả tiền hàng năm giữa UBND TP. H và Công ty A có thời hạn 05 năm, từ ngày 19/5/2011 – 19/5/2016[15]. Theo quy định, người sử dụng đất phải nộp hồ sơ xin gia hạn trước ngày 19/5/2016. Tuy nhiên, ngày 15/6/2016 công ty A mới nộp hồ sơ xin gia hạn do làm mất bản gốc hợp đồng và một số nguyên nhân khác, trong đó có việc chưa nắm được quy định của pháp luật đất đai về thời gian nộp hồ sơ xin gia hạn. Sau khi nhận hồ sơ, Văn phòng đăng ký đất đai (VPĐKĐĐ) đã thụ lý theo thủ tục giải quyết hồ sơ quá hạn và có công văn báo cáo Giám đốc Sở TN và MT, trong đó có đoạn: “Ngày 30/11/2016, Sở Xây dựng có công văn số 2836/SXD-QHKT có ý kiến về khu đất trên được quy hoạch là đất thương mại, dịch vụ, công ty A đề nghị gia hạn thời hạn sử dụng đất thuê để sử dụng vào mục đích xây dựng xưởng sửa chữa, máy thủy và gia công cơ khí là không phù hợp với định hướng quy hoạch được phê duyệt”[16]. Căn cứ nội dung trên, VPĐKĐĐ đề nghị Giám đốc Sở TN và MT cho phép VPĐKĐĐ luân chuyển hồ sơ về văn phòng Sở để trả cho công ty A.
Thực tế, Công ty A được UBND TP. H cho thuê đất trên cơ sở Giấy chứng nhận đầu tư (GCN ĐT) cấp ngày 5/10/2007, trong đó ghi nhận địa điểm thực hiện dự án là khu đất trên với mục đích sử dụng là xây dựng “xưởng sửa chữa máy thủy, bộ và gia công cơ khí”, thời hạn thực hiện dự án là 50 năm kể từ ngày được cấp GCNĐT. Ngày 11/6/2021, Công ty A nhận được Công văn số 2033/STNMT-CCQLĐĐ của Sở TN và MT thông báo về việc hết thời hạn thuê đất do “Sở TN và MT không nhận được hồ sơ đề nghị gia hạn sử dụng đất của công ty A”. Ngày 23/11/2021, UBND TP. H ban hành Quyết định thu hồi đất của Công ty A. Từ ngày 19/5/2016 đến tháng 12/2021, Công ty A vẫn thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính với Nhà nước theo các Thông báo nộp tiền thuê đất, thuế đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Tình huống trên cho chúng ta nhận thấy rõ nét về yếu tố quyền lực nhà nước đối với hợp đồng thuê đất trên thị trường sơ cấp, và đặt ra câu hỏi: Công ty A có tiếp tục được gia hạn sử dụng đất để thực hiện dự án hay sẽ bị thu hồi vì lý do không nộp hồ sơ gia hạn trong thời hạn do pháp luật quy định, hoặc vi phạm quy hoạch của TP. H tại thời điểm xin gia hạn? Để lý giải vấn đề này, tác giả phân tích trên các phương diện sau:
-Về cơ sở pháp lý: Căn cứ khoản 3 Điều 126 LĐĐ năm 2013, điều kiện gia hạn sử dụng đất bao gồm: (1) nhu cầu của người sử dụng đất và (2) trên cơ sở dự án đầu tư hoặc đơn xin giao đất, thuê đất nhưng không quá 50 năm. Đối chiếu với tình huống trên, Công ty A đáp ứng các điều kiện (1) và (2). Tuy nhiên, Công ty A vi phạm điều kiện (3) về thời hạn nộp hồ sơ xin gia hạn theo quy định tại Điều 74 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. Vậy vấn đề đặt ra là, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có quyền từ chối đề nghị gia hạn sử dụng đất nếu người sử dụng đất đáp ứng điều kiện gia hạn của Luật, nhưng vi phạm điều kiện về trình tự, thủ tục theo quy định của nghị định, thông tư hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành luật? Thực tế, quy định về trình tự, thủ tục, thời hiệu,… đối với các hoạt động tố tụng, khiếu nại, tố cáo,… đều được cụ thể hóa trong các văn bản luật như Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo,… Trong tình huống trên, quy định về thời hạn đề nghị gia hạn sử dụng đất nằm trong văn bản hướng dẫn luật. Về vấn đề này, Bộ Tài Nguyên và Môi trường có hướng dẫn “pháp luật về đất đai đã có quy định cụ thể về thời hạn để người sử dụng đất làm thủ tục gia hạn (tối thiểu là 6 tháng trước khi hết hạn quyền sử dụng đất)”[17]. Như vậy, để được gia hạn sử dụng đất, người sử dụng đất phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện về nhu cầu, thời hạn sử dụng đất (quy định trong LĐĐ năm 2013) và thời hạn nộp hồ sơ (quy định trong Nghị định số 43/2014/NĐ – CP). Tác giả không đồng ý nếu cho rằng, việc không nộp hồ sơ gia hạn đúng thời hạn quy định đồng nghĩa với việc người sử dụng đất không có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất. Bởi vì, nhu cầu sử dụng đất là yêu cầu về mặt nội dung, còn thời hạn nộp hồ sơ là yêu cầu về trình tự, thủ tục. Theo tác giả, nếu thời gian nộp hồ sơ được quy định trong luật, thì người sử dụng đất phải tuân thủ đầy đủ cả ba điều kiện trên và không có thứ tự ưu tiên. Theo quy định hiện hành, điều kiện về thời hạn nộp hồ sơ được quy định trong văn bản hướng dẫn luật. Do vậy, trước khi xem xét đến điều kiện (3), cần ưu tiên xem xét các điều kiện (1) và (2). Những nội dung liên quan trực tiếp và ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất phải được cụ thể hóa trong luật. Chúng ta có thể nhận thấy Điều 126 LĐĐ năm 2013 quy định cụ thể về các điều kiện được gia hạn, không giao nhiệm vụ quy định mở rộng các điều kiện trong các văn bản dưới luật. Do vậy, trường hợp vi phạm điều kiện (3) nhưng không vi phạm điều kiện (1) và (2), thì phải có đánh giá nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn đến hành vi vi phạm để xem xét, quyết định có dấu hiệu vi phạm điều kiện (1) hoặc (2) hay không. Nếu có cơ sở để khẳng định vi phạm mục (3) đồng nghĩa với việc không có nhu cầu hoặc hết thời hạn, thì sẽ là căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ chối gia hạn sử dụng đất.
-Về cơ sở thực tiễn: Hợp đồng thuê đất đã hết hạn từ ngày 19/5/2016. Tuy nhiên, từ thời điểm chấm dứt hợp đồng đến tháng 12/2021, Công ty A vẫn thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của người thuê đất theo Thông báo nộp tiền thuê đất và tiền thuế đất hàng năm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo lý thuyết về hợp đồng, các bên sẽ không tiếp tục thực hiện các quyền, nghĩa vụ kể từ thời điểm hết hạn hợp đồng. Tuy nhiên, hợp đồng thuê đất vẫn được thực hiện trên thực tế, vẫn phát sinh quyền, nghĩa vụ của các bên sau thời điểm chấm dứt hợp đồng. Việc tiếp tục sử dụng đất và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của người sử dụng đất là minh chứng cho thấy Công ty A vẫn có nhu cầu sử dụng đất để thực hiện dự án. Việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản yêu cầu Công ty A nộp các nghĩa vụ tài chính, thuế,… liên quan đến khu đất cho thấy đã có sự đồng ý trên phương diện thực tế về việc tiếp tục thực hiện hợp đồng từ phía chủ thể là Nhà nước. Nếu không công nhận hợp đồng thuê đất được tiếp tục thực hiện trên phương diện thực tiễn, thì sẽ dẫn đến câu hỏi: Từ ngày 19/5/2016 đến tháng 12/2021, Công ty A sử dụng đất, thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với khu đất và cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu tiền sử dụng đất, thuế đất trên cơ sở nào theo quy định của pháp luật đất đai?
-Về vấn đề quy hoạch: Trong tình huống trên, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thể hiện trong ít nhất hai văn bản do UBND TP. H ban hành. Văn bản thứ nhất là Giấy chứng nhận đầu tư (GCN ĐT) cấp cho Công ty A ngày 5/10/2007, trong đó ghi nhận khu đất trên có thời hạn thực hiện dự án là 50 năm và khu đất để sử dụng vào mục đích xây dựng “xưởng sửa chữa máy thủy, bộ và gia công cơ khí”. Văn bản thứ hai theo viện dẫn của Sở Xây dựng, tại thời điểm năm 2016, khu đất trên có mục đích sử dụng thương mại, dịch vụ. Vậy việc xây dựng “xưởng sửa chữa máy thủy, bộ, gia công cơ khí…” có được coi là sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ? Điều 153 LĐĐ năm 2013 quy định: “Đất thương mại, dịch vụ bao gồm đất xây dựng cơ sở kinh doanh thương mại, dịch vụ và các công trình khác phục vụ cho kinh doanh, thương mại, dịch vụ. Đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp bao gồm đất để xây dựng các cơ sở sản xuất phi nông nghiệp nằm ngoài khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất”. Đối chiếu với khái niệm trên, thì việc sử dụng khu đất để “xây dựng xưởng sửa chữa máy móc, thiết bị” nhằm phục vụ cho hoạt động kinh doanh, thương mại của doanh nghiệp. Do vậy, mục đích sử dụng trong GCN ĐT của Công ty A không trái với quy hoạch chung của TP. Trong trường hợp quy hoạch của TP. được ban hành sau và có mục đích khác với GCN ĐT do UBND TP. cấp trước đó, thì cần phải xem xét đến mục tiêu, tính khả thi, hiệu quả, quy trình xây dựng và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của TP. có đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất tại thời điểm được cấp GCN ĐT và quá trình thực hiện dự án trong mối quan hệ tổng thể với lợi ích chung của Nhà nước, địa phương, cộng đồng hay không. Từ đó mới có thể đưa ra nhận định về tính phù hợp hoặc chưa phù hợp đối với quá trình xây dựng, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất.
Từ tình huống trên, chúng ta có thể nhận thấy hợp đồng thuê quyền sử dụng đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất cần phải tuân thủ quy định của pháp luật về điều kiện chủ thể, quyền, nghĩa vụ các bên, trình tự giao kết, thực hiện, chấm dứt, gia hạn,… Người thuê sẽ được cấp GCN quyền sử dụng đất. Còn với hợp đồng thuê giữa những người sử dụng đất thì sẽ phải tuân thủ theo hợp đồng thuê đất ban đầu (nếu là hợp đồng cho thuê lại) và bên thuê không được cấp GCN quyền sử dụng đất. Các bên được thỏa thuận về quyền, nghĩa vụ, thời hạn sử dụng đất, điều kiện gia hạn,… miễn không vi phạm quy định của pháp luật đất đai, điều cấm của luật, không trái đạo đức xã hội. Đây là điểm khác biệt cơ bản với hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất đối với đất thuê. Trường hợp chuyển nhượng quyền thuê quyền sử dụng đất, người nhận chuyển nhượng sẽ được cấp GCN quyền sử dụng đất theo thời hạn còn lại ghi trong GCN quyền sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho bên chuyển nhượng.
3. Một số nhận xét và đề xuất hoàn thiện pháp luật
3.1. Hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất
Quy định của pháp luật cần có sự phân biệt rõ hai loại hợp đồng góp vốn để hợp tác kinh doanh và góp vốn để thành lập pháp nhân, trên cả trên phương diện khái niệm, phân loại, đặc điểm, nội dung, trình tự và thủ tục, vì những lý do sau:
(1) Về nội dung, mục đích: Góp vốn để hợp tác kinh doanh và góp vốn để thành lập pháp nhân có sự khác biệt cơ bản. Góp vốn để thành lập pháp nhân thuộc nhóm hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất từ người sử dụng đất sang pháp nhân. Góp vốn để hợp tác sản xuất kinh doanh, người góp vốn vẫn là chủ thể sử dụng đất. Pháp luật đất đai hiện hành có chiều hướng điều chỉnh quan hệ góp vốn bằng quyền sử dụng đất dưới hình thức hợp đồng hợp tác. Như vậy, góp vốn bằng quyền quyền sử dụng đất để thành lập pháp nhân hiện đang bị pháp luật bỏ ngỏ. Việc góp vốn kèm theo sự chuyển dịch chủ thể sử dụng đất có điểm tương đồng với giao dịch về tặng cho, chuyển nhượng, chuyển đổi quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, đối tượng, quyền và nghĩa vụ của các các bên trong mỗi giao dịch trên có sự khác biệt. Khi góp vốn thành lập pháp nhân, người sử dụng đất không nhận về một khoản tiền/tài sản tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất như giao dịch chuyển nhượng, mảnh đất khác như chuyển đổi hoặc không nhận về bất kỳ tài sản sản nào như tặng cho. Giá trị mà người góp vốn nhận được là quyền, nghĩa vụ tương ứng với phần vốn góp theo quy định của pháp luật doanh nghiệp chứ không phải theo thỏa thuận. Nghĩa vụ thuế, phí trong hợp đồng góp vốn cũng khác biệt so với các hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất đã nêu. Chuyển quyền sử dụng đất không thuộc đối tượng phải chịu thuế VAT, nhưng người chuyển nhượng hoặc nhận tặng cho quyền sử dụng đất sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, trừ trường hợp được miễn thuế[18]. Việc góp vốn thành lập doanh nghiệp không thuộc trường hợp phải nộp thuế thu nhập doanh nghiệp[19] và không phải nộp thuế VAT.
(2) Về trình tự, thủ tục: Để thuận tiện cho việc phân định từng giao dịch và xác định hồ sơ, trình tự, thủ tục tương ứng, pháp luật đất đai cần sửa đổi, bổ sung các loại giao dịch về quyền sử dụng đất tại Điều 500 BLDS năm 2015 và Điều 188 LĐĐ năm 2013 theo hướng tách hợp đồng hợp tác và hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thành lập pháp nhân. Trên cơ sở phân tách, pháp luật có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục đối với từng loại hợp đồng. Cụ thể, với hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thành lập pháp nhân, các bên phải thực hiện việc công chứng hoặc chứng thực, đăng ký và bên nhận góp vốn phải thực hiện thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đối với hợp đồng hợp tác có đối tượng là quyền sử dụng đất, các bên chỉ cần thực hiện việc công chứng hoặc chứng thực, đăng ký và xóa đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi chấm dứt việc góp vốn.
3.2. Hợp đồng thuê quyền sử dụng đất
(1) Về nội dung, mục đích: Trên cơ sở các phân tích về hợp đồng thuê đất, chúng ta có thể nhận thấy sự khác biệt cơ bản giữa (1) Hợp đồng thuê đất giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức, cá nhân và (2) Hợp đồng thuê đất giữa người sử dụng đất. Tuy nhiên, BLDS năm 2015 và LĐĐ năm 2013 chỉ đề cập đến hợp đồng thuê đất nói chung, chưa có sự phân biệt giữa hợp đồng (1) và (2). Do vậy, để tạo hành lang pháp lý rõ ràng, minh bạch và thuận tiện trong quá trình thực thi, tác giả đề xuất pháp luật nên có hướng dẫn cụ thể để phân biệt hai loại hợp đồng trên theo hướng hợp đồng (1) sẽ không thuộc đối tượng quy định tại Điều 500 BLDS năm 2015 và Điều 188 LĐĐ năm 2013.
(2) Về trình tự, thủ tục đối với hợp đồng (1): Khi thực hiện trình tự, thủ tục cho thuê đất, gia hạn quyền sử dụng đất, quy định của Luật sẽ là cơ sở thực hiện. Do vậy, điều kiện về thời hạn gia hạn nên được luật hóa để đảm bảo tính tuân thủ về nghĩa vụ của người sử dụng đất. Đồng thời, pháp luật cũng cần có quy định chi tiết đối với các trường hợp giải quyết thủ tục quá hạn trên cơ sở quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Đối với tình huống đưa ra trong bài viết, theo quy định của pháp luật hiện hành và diễn biến thực tiễn của vụ việc, tác giả cho rằng có cơ sở để UBND TP. H gia hạn sử dụng đất cho công ty A.
(3) Về việc xóa đăng ký đối với hợp đồng cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất: Pháp luật hiện hành không có sự phân biệt rõ ràng hợp đồng (1) và (2) nên có thể dẫn đến cách hiểu việc xóa đăng ký được áp dụng cho cả hai hợp đồng trên. Tuy nhiên, đối với hợp đồng (1), liệu có đặt ra vấn đề xóa đăng ký khi người thuê đất trở thành người đứng tên trên GCN quyền sử dụng đất? Tác giả nhận thấy, đối với hợp đồng (1), người thuê đất trở thành người sử dụng đất và đứng tên trên GCN quyền sử dụng đất, do vậy không áp dụng thủ tục xóa đăng ký đối với hợp đồng này. Khi hết thời hạn thuê đất, việc chấm dứt hợp đồng và thu hồi quyền sử dụng đất sẽ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định theo quy định của pháp luật đất đai.
(4) Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp: Như đã phân tích, hợp đồng (1) bản chất là quan hệ pháp luật hành chính. Điều này có mối quan hệ trực tiếp đến việc xác định thẩm quyền và thủ tục giải quyết tranh chấp. Theo đó, tranh chấp dân sự phát sinh từ các giao dịch được xác lập trên cơ sở bình đẳng, tự nguyện, tự thỏa thuận sẽ được giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. Giao dịch được xác lập trên cơ sở các trình tự, thủ tục hành chính được giải quyết tại UBND hoặc theo thủ tục tố tụng hành chính. Trình tự, thủ tục xác lập đối với hợp đồng (1) bản chất mang tính quyền lực nhà nước và là thủ tục hành chính. Do vậy, nếu phát sinh tranh chấp đối với hợp đồng (1), thì tranh chấp này cần phải được xác định là tranh chấp hành chính và thực hiện theo thủ tục tố tụng hành chính nếu các bên lựa chọn giải quyết tại Tòa án nhân dân (TAND). Cụ thể, trong trường hợp Nhà nước cho thuê đất, hợp đồng cho thuê là điều kiện để người thuê được cấp GCN quyền sử dụng đất. Pháp luật đất đai chỉ có quy định cấp GCN quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất[20], không có quy định về việc cấp GCN quyền sử dụng đất cho Nhà nước với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân đối với đất đai. Như vậy, có thể hiểu, tại thời điểm ký hợp đồng thuê đất, Nhà nước xác lập giao dịch với tư cách là đại diện chủ sở hữu, không phải người sử dụng đất nên không bị ràng buộc bởi điều kiện GCN quyền sử dụng đất theo Điều 188 LĐĐ năm 2013. Nếu phát sinh tranh chấp đối với hợp đồng thuê giữa Nhà nước và cá nhân, tổ chức, thì tranh chấp trên có thể sẽ rơi vào khoản 2 Điều 203 LĐĐ năm 2013 “tranh chấp mà đương sự không có GCN hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 LĐĐ năm 2013…”. Có nghĩa, nếu tranh chấp được giải quyết tại TAND thì sẽ tuân theo thủ tục tố tụng dân sự. Theo tác giả, quy định này không phù hợp với bản chất tranh chấp của hợp đồng (1).
Liên quan đến xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp, Án lệ số 49/2021 cũng đưa ra tình huống và giải pháp pháp lý: “Chủ tịch UBND ban hành quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai mà tranh chấp đó liên quan đến hợp đồng về quyền sử dụng đất. Trường hợp này, Tòa án phải xác định tranh chấp hợp đồng về quyền sử dụng đất thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án; Chủ tịch UBND ban hành quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai là không đúng thẩm quyền”[21].
Từ phân tích trên, tác giả đề xuất cần quy định rõ hơn và sửa đổi điểm b khoản 2 Điều 203 LĐĐ năm 2013 “lựa chọn Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự” theo hướng lấy đối tượng của tranh chấp làm cơ sở để xác định thủ tục giải quyết. Nếu đối tượng tranh chấp[22] liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc hợp đồng thuê đất có một bên chủ thể là cơ quan nhà nước thì quy định giải quyết tranh chấp theo thủ tục tố tụng dân sự là chưa hợp lý./.
[1] Điều 500 BLDS năm 2015.
[2] Xem điểm a khoản 7 Điều 5 Thông tư số 219/2013/TT-BTC ngày 31/12/2013.
[3] Điểm c khoản 1 Điều 99 Luật Đất đai năm 2013.
[4] Khoản 2 Điều 50 LDN năm 2020, các điều 51, 52, 53 và 68 LDN năm 2020; khoản 5 Điều 77, khoản 2 Điều 119, điểm a khoản 5 Điều 112 LDN năm 2020.
[5] Khoản 8 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.
[6] Thông tấn xã Việt Nam (2021), Định hướng phát triển thị trường quyền sử dụng đất và bất động sản trên đất.
[7] Điều 188 Luật Đất đai năm 2013 quy định “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền ….”
[8] Điểm a khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013.
[9] Tham khảo Điều 3, 4, 5 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất.
[10] Mẫu số 3, Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT.
[11] Mẫu số 4, Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT.
[12] Khoản 2 Điều 95 Luật Đất đai năm 2013.
[13] Điểm b, điểm c khoản 1 Điều 99 Luật Đất đai năm 2013.
[14] Xem Điều 74 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP.
[15] Hợp đồng thuê đất số 47/HĐTĐ ngày 26/6/2012 giữa UBND TP. H và Công ty A (tên chủ thể hợp đồng đã được tác giả thay đổi).
[16] Công văn số 806/VPĐKĐĐ-ĐKTK ngày 301/12/2016 của Văn phòng ĐKĐĐ thuộc Sở TNMT TP. H, trả lời Công văn số 28361/SXD-QHKT ngày 30/11/2016 của Sở Xây dựng TP. H.
[17] Báo Điện tử Chính phủ (2020), Cần làm thủ tục gia hạn sử dụng đất trước mấy tháng?
[18] Điều 4 Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007.
[19] Điều 3 Luật số 14/VBHN-VPQH ngày 15/7/2020 Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp: Trong phần liệt kê thu nhập chịu thuế không có hoạt động góp vốn thành lập doanh nghiệp.
[20] Điều 5 LĐĐ năm 2013.
[21] Quyết định số 549/QĐ-CA ngày 31/12/2021 của Chánh án Tòa án Nhân dân Tối cao.
[22] Bùi Thị Đào (2018), Giải quyết tranh chấp hành chính với việc kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.
(Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 14 (462), tháng 07/2022)
