Hệ thống pháp luật và quy trình - trình tự, thủ tục lập pháp ở Việt Nam
PHẦN I: GIỚI THIỆU VỀ HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM
1. Theo tên gọi và hình thức, hệ thống pháp luật Việt Nam gồm các văn bản quy phạm pháp luật sau:
1. Hiến pháp 5. Nghị quyết, nghị quyết liên tịch
2. Bộ luật, luật 6. Thông tư, thông tư liên tịch
3. Pháp lệnh 7. Quyết định
4. Lệnh
2. Theo thẩm quyền, cơ quan ban hành ở các cấp trung ương và địa phương
2.1. Văn bản ở Trung ương
1. Quốc hội làm và sửa đổi Hiến pháp, ban hành bộ luật, luật, nghị quyết.
2. Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết.
3. Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định.
4. Chính phủ ban hành nghị định.
5. Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định.
6. Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết.
7. Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư.
8. Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định.
9. Ngoài ra có văn bản liên lịch (nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch) giữa các chủ thể có thẩm quyền phối hợp ban hành.
2.1. Văn bản ở địa phương
1. Hội đồng nhân dân (cấp tỉnh, huyện, xã) ban hành nghị quyết.
2. Ủy ban nhân dân (cấp tỉnh, huyện, xã) ban hành quyết định.
3. Ngoài ra, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật
1. Luật của Quốc hội ban hành để quy định về tổ chức, hoạt động cơ quan trung ương và chính quyền địa phương; quyền con người; quyền, nghĩa vụ công dân; tội phạm và hình phạt; quốc phòng, an ninh, đối ngoại, chính sách cơ bản về văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, tài chính, tiền tệ; các thứ thuế và những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
2. Nghị quyết của Quốc hội ban hành để quy định thu và chi ngân sách; thí điểm một số chính sách mới nhưng chưa có luật điều chỉnh; tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia và những vấn đề khác thuộc thẩm quyền.
3. Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội (cơ quan thường trực của Quốc hội) ban hành để quy định những vấn đề được Quốc hội giao.
4. Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp và những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
5. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành để quy định về tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp và những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước.
6. Nghị định của Chính phủ ban hành để quy định chi tiết luật, pháp lệnh và các biện pháp để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ,… và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ.
7. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành để quy định về biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, chính quyền địa phương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ;
8. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử thông qua tổng kết việc áp dụng pháp luật, giám đốc việc xét xử.
9. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành để quản lý các Tòa án về tổ chức và những vấn đề được Luật giao.
10. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành để quy định những vấn đề được Luật giao.
11. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành để quy định chi tiết luật, pháp lệnh và biện pháp quản lý.
12. Quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành để quy định chuẩn mực kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán.
13. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định của Ủy ban nhân dân các tỉnh ban hành chủ yếu để quy định chi tiết hoặc ban hành các biện pháp thi hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;
14. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc để thực hiện việc phân cấp.
15. Văn bản liên tịch ban hành để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao hoặc quy định, hướng dẫn một số vấn đề bầu cử, thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng và phòng, chống tham nhũng.
PHẦN II: GIỚI THIỆU QUY TRÌNH (TRÌNH TỰ, THỦ TỤC) LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM
Việt Nam là một quốc gia trong số ít quốc gia trên thế giới có 01 đạo luật riêng quy định, điều chỉnh về hoạt động lập pháp - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên được Quốc hội thông qua năm 1996 và hiện hành là đạo luật được thông qua năm 2015 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020).
Luật quy định nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Luật đã quy định rõ, cụ thể quy trình - trình tự, thủ tục lập pháp ở Việt Nam và gắn với từng loại văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, có thể khái quát 02 quy trình - trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật sau:
1. Quy trình - trình tự, thủ tục lập pháp (ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp tỉnh), gồm: (i) Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Quy trình xây dựng, phân tích chính sách) và (ii) Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật (Quy phạm hóa chính sách).
2. Quy trình - trình tự, thủ tục soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết hoặc ban hành biện pháp để thi hành văn bản cấp trên (ban hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết Hội đồng nhân dân và quyết định của Ủy ban nhân dân).
I. QUY TRÌNH LẬP ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN (QUY TRÌNH XÂY DỰNG, PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH)
Bước 1: Xây dựng nội dung chính sách;
Bước 2: Tổ chức đánh giá tác động của chính sách.
Bước 3: Lập hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản
Bước 4: Tổ chức lấy ý kiến/tham vấn về đề nghị xây dựng văn bản;
Bước 5: Tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng văn bản;
Bước 6: Hoàn thiện hồ sơ và trình cơ quan có thẩm quyền thông qua đề nghị xây dựng văn bản.
BƯỚC 1 – XÂY DỰNG NỘI DUNG CHÍNH SÁCH
1. Các hoạt động cần thực hiện:
- Nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng.
- Tổng kết thi hành pháp luật hoặc khảo sát đánh giá thực trạng quan hệ xã hội.
- Nghiên cứu thông tin, tư liệu, các điều ước quốc tế.
- Xác định yêu cầu quản lý, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh.
- Rà soát, xác định chỉ đạo của các cơ quan có thẩm quyền.
- Đánh giá, phát hiện ra các vấn đề không còn phù hợp với thực tiễn.
- Rà soát nội dung kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
- Vấn đề phát sinh, tồn tại - các nguyên nhân khách quan, chủ quan làm phát sinh, tồn tại vấn đề cần giải quyết;
- Mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể cần đạt được hay chính là mục đích mong muốn khi giải quyết những vấn đề;
- Định hướng giải quyết từng vấn đề và các giải pháp theo định hướng;
- Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách;
- Thẩm quyền ban hành chính sách để giải quyết vấn đề.
BƯỚC 2 - ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH
1. Đánh giá tác động chính sách thực hiện trên cơ sở các hoạt động:
- Nghiên cứu, xây dựng Báo cáo đánh giá tác động chính sách .
- Tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo Báo cáo;
- Tổ chức hoạt động phản biện khoa học về nội dung của dự thảo Báo cáo.
2. Nội dung đánh giá tác động
Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đối với các nhóm đối tượng nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu, gồm:
- Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế;
- Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội;
- Tác động về giới của chính sách (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, Điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới;
- Tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách;
- Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các Điều ước quốc tế.
3. Phương pháp đánh giá tác động của chính sách được đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính.
4. Thông tin được sử dụng khi xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải chính xác, trung thực và ghi rõ nguồn thông tin.
5. Sản phẩm là Báo cáo đánh giá tác động của chính sách..
BƯỚC 3 – LẬP HỒ SƠ ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN
Hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản gồm:
- Tờ trình đề nghị xây dựng văn bản, trong đó nêu rõ:
- Mục đích, quan điểm xây dựng văn bản;
- Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh;
- Mục tiêu, nội dung của chính sách, các giải pháp để thực hiện chính sách;
- Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm thi hành sau khi thông qua;
- Thời gian dự kiến trình thông qua.
2. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách;
3. Báo cáo tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản;
4. Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức;
5. Đề cương dự thảo văn bản;
BƯỚC 4 - LẤY Ý KIẾN VỀ ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN
Chủ thể lập có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản các đối tượng có liên quan.
1. Về đối tượng lấy ý kiến: Đối tượng chịu tác động trực tiếp và cơ quan, tổ chức có liên quan.
2. Phương thức và thời gian lấy ý kiến: đăng tải hồ sơ trên Cổng thông tin điện tử; lấy ý kiến bằng văn bản; hội thảo, tạo đàm, họp hoặc đối thoại trực tiếp để lấy ý kiến.
3. Sản phẩm Báo cáo tổng hợp các ý kiến góp ý
BƯỚC 5 - THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN
1. Thẩm quyền thẩm định
- Bộ Tư pháp thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định.
- Sở Tư pháp thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
2. Nội dung thẩm định
Thẩm định đề nghị xây dựng tập trung vào các các nội dung sau:
- Sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh;
- Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước;
- Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản;
- Tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên;
- Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới;
- Việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản.
3. Sản phẩm là Báo cáo thẩm định, có kết luận cụ thể về việc đủ điều kiện hoặc chưa/không đủ điều kiện trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua.
BƯỚC 6 - HOÀN THIỆN HỒ SƠ, TRÌNH CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN THÔNG QUA ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN
Đây là bước kết thúc của quy trình xây dựng chính sách/quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản.
- Chủ thể lập trình cơ quan có thẩm quyền hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản;
- Cơ quan có thẩm quyền tổ chức phiên họp để xem xét, thông qua đề nghị xây dựng văn bản;
- Ban hành văn bản về đề nghị xây dựng đã được thông qua.
II. QUY TRÌNH - TRÌNH TỰ, THỦ TỤC SOẠN THẢO VĂN BẢN
Bước 1: Tổ chức soạn thảo dự án, dự thảo văn bản;
Bước 2: Lập hồ sơ dự án, dự thảo văn bản
Bước 3: Tổ chức lấy ý kiến/tham vấn về dự án, dự thảo văn bản;
Bước 4: Tổ chức thẩm định dự án, dự thảo văn bản
Bước 5: Trình thông qua dự án, dự thảo văn bản;
Bước 6: Thẩm tra dự án, dự thảo văn bản.
Bước 7: Trình thông qua văn bản.
BƯỚC 1 - TỔ CHỨC SOẠN THẢO DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN
Cơ quan được phân công chủ trì thực hiện:
- Xây dựng kế hoạch soạn thảo dự án, dự thảo văn bản.
- Thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập;
- Tổ chức cuộc họp Ban soạn thảo, Tổ biên tập;
- Tổ chức nghiên cứu phục vụ việc xây dựng dự án, dự thảo văn bản;
- Tổ chức soạn thảo dự án, dự thảo văn bản trên cơ sở chính sách, đề cương đã được cơ quan có thẩm quyền.
BƯỚC 2 - LẬP HỒ SƠ DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN
Cơ quan được phân công chủ trì chuẩn bị hồ sơ dự án, dự thảo, hồ sơ dự án, dự thảo gồm:
(1). Tờ trình về dự án, dự thảo;
(2). Dự thảo văn bản;
(3). Bản đánh giá thủ tục hành chính trong dự án, dự thảo văn bản;
(4). Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án, dự thảo;
(5). Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu và bản chụp ý kiến góp ý;
(6). Tài liệu khác (nếu có).
BƯỚC 3 - ĐĂNG TẢI, LẤY Ý KIẾN VÀ GIẢI TRÌNH, TIẾP THU Ý KIẾN
Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm:
- Đăng tải dự án, dự thảo văn bản trên cổng thông tin điện tử.
- Gửi dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liến quan.
- Tiếp thu ý kiến để hoàn thiện dự án/dự thảo; đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên cổng thông tin điện tử.
- Hoàn thiện hồ sơ dự án, dự thảo.
BƯỚC 4. THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN
Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi hồ sơ dự án, dự thảo văn bản cho cơ quan tư pháp (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp) để tổ chức thẩm định.
Hồ sơ thẩm định gồm: (1) Tờ trình về dự án, dự thảo; (2) Dự thảo văn bản; (3) Bản đánh giá thủ tục hành chính trong dự án, dự thảo văn bản; (4) Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới; (5) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu và bản chụp ý kiến góp ý; (6) Tài liệu khác (nếu có).
Cơ quan thẩm định tổ chức thẩm định cho ý kiến theo những nội dung sau:
a) Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách đã được thông qua;
b) Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan;
c) Sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính;
d) Điều kiện về nguồn nhân lực, tài chính bảo đảm thi hành văn bản;
đ) Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản;
e) Ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.
Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến về việc dự án, dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình cơ quan có thẩm quyền.
BƯỚC 5 - TRÌNH CƠ QUAN CÓ THẨM QUYỀN DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN
Sau thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện hồ sơ dự án, dự thảo văn bản để trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định thông qua hồ sơ dự án, dự thảo văn bản.
Hồ sơ trình gồm: : (1) Tờ trình về dự án, dự thảo; (2) Dự thảo văn bản; (3) Báo cáo thẩm định; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; (4) Bản đánh giá thủ tục hành chính; (5) Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới; (6) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; (7) Tài liệu khác (nếu có)..
Cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định trên cơ sở thảo luận tập thể, biểu quyết theo đa số về việc trình dự án, dự thảo văn bản.
BƯỚC 6 - THẨM TRA DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN
Cơ quan có trách nhiệm trình dự án, dự thảo văn bản có trách nhiệm gửi hồ sư dự án, dự thảo văn bản để thẩm tra.
Hồ sơ thẩm tra gồm: (1). Tờ trình về dự án, dự thảo; (2). Dự thảo văn bản; (3). Báo cáo thẩm định; bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; bản chụp ý kiến góp ý; (4) Báo cáo tổng kết việc thi hành luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự án, dự thảo; (5) Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án, dự thảo; 6). Dự thảo văn bản quy định chi tiết và tài liệu khác (nếu có).
Cơ quan thẩm tra tổ chức phiên họp toàn thể để thẩm tra theo nội dung sau:
- Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản.
- Nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; việc giao và chuẩn bị văn bản quy định chi tiết (nếu có).
- sự pphù hợp của nội dung dự thảo văn bản với chủ trương, đường lối của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan.
- Tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản.
- Điều kiện về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành.
- Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới.
- Ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.
BƯỚC 7 - THÔNG QUA VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Sau khi thẩm tra và hoàn thiện thì hồ sơ dự án, dự thảo văn bản được trình cơ quan có thẩm quyền để xem xét, thông qua và ban hành văn bản.
Cơ quan có thẩm quyền tổ chức phiên họp thảo luận về nội dung của dự án, dự thảo để quyết định việc thông qua.
Lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền ký chứng thực hoặc kỳ ban hành văn bản.
